Réforme de l’Etat "territorial" : difficultés techniques et nature politique

La révision de l’administration territoriale de l’Etat doit s’achever le 1er janvier 2010. Elle repose d’abord sur le regroupement (culture et EN mises à part) de services et de personnels dans un nombre de directions réduit, de 19 à 8 au niveau régional, de 13 à 2 voire 3 (dans les BDR par exemple) au niveau départemental (bulletin d’oct. 2008). Ainsi, des directions interministérielles se substituent aux services déconcentrés de chaque ministère.
Les problèmes rencontrés dans les BDR et en PACA contredisent le discours construit pour légitimer cette dimension de la RGPP : celui, pour faire vite, du "mieux avec moins", de la simplification et du " plus d’efficacité ", déjà martelé à propos de la fusion de l’ANPE et des ASSEDIC. Certes, mutualiser des achats, des moyens matériels et des locaux est une chose, pas si évidente, qui se discute. Mais l’essentiel n’est pas là. L’organisation de l’administration territoriale est, avant tout, révélatrice de la nature du service public et du rôle de l’Etat.
Rationalisation ?
La situation locale permet de constater que les restructurations ne sont pas en soi synonymes de meilleure gestion, ni de rationalisation des moyens matériels.
Ainsi, dans le champ " jeunesse et sports ", dans lequel la FSU est représentée par EPA, la fusion des locaux des directions régionales et départementales avait déjà été réalisée, il y a 2 ans. Maintenant que ce champ est absorbé, au niveau régional, dans la direction régionale de la jeunesse, des sports et de la cohésion sociale (DRJSCS) et, au niveau départemental, dans la direction départementale de la population et de la cohésion sociale – admirons au passage la simplification –, il est prévu que les nouveaux bureaux soient abandonnés et que les locaux départementaux et régionaux des directions restructurées soient à nouveau séparés…
Le SNE-FSU s’inquiète aussi des projets immobiliers en cours, à propos du regroupement de la direction régionale de l’environnement, de l’aménagement et du logement (DREAL, fusionnant 3 anciennes directions) et de la direction départementale du territoire (DDT) dans de mêmes locaux, basés à Saint Charles… trop petits et nécessitant des agrandissements. Surtout, les difficultés de gestion s’accumulent, au point que la DREAL multiplie les retards de paiement de ses fournisseurs, au prix d’intérêts moratoires grandissants.
La précipitation de la réforme est sans doute une explication de cette tendance à la désorganisation. Mais cette précipitation est voulue. N’allons pas prétendre que la désorganisation l’est aussi, même si l’on imagine bien comment elle pourrait servir de prétexte à des privatisations. Elle témoigne surtout de la volonté gouvernementale de diminuer l’intervention de l’Etat sur le(s) territoire(s), coûte que coûte. Peu importe, pour le coup, la rigueur de la gestion publique.

Personnels malmenés
Les militants du SNE et d’EPA constatent alors la dégradation des conditions quotidiennes de travail. Ainsi, EPA déplore le caractère quasi-insalubre des bureaux régionaux dans lesquels les agents " jeunesse et sports " vont devoir (re)déménager. Au sein de la DREAL, le SNE dénonce une pression accrue sur les personnels, des retards dans le remboursement des frais de mission, des dysfonctionnements concernant les moyens généraux (mauvais entretien de certains véhicules de service, voire rupture du stock de papier !)… En outre, 80 agents d’une antenne aixoise ont été contraints d’aller travailler à Marseille, sans que l’on sache vraiment comment pourra fonctionner le site d’Aix. Nouvelle preuve que l’avenir des agents de l’Etat et la question de la proximité des services publics sont toujours liés.
Confrontés à une absence de véritable dialogue social, aux incertitudes concernant leur avenir et à la difficulté de remplir leurs missions, les personnels sont gagnés par l’inquiétude et le découragement. D’autant plus que le contenu même de leurs missions et de leurs métiers paraît menacé.

Missions et indépendance menacées ?
En effet, la concentration des structures et des moyens (matériels et humains) et la perte de visibilité, voire de spécificité, des différents services, sur fond de priorité donnée à la réduction du nombre de fonctionnaires, semblent converger vers un objectif : réduire le travail de terrain et couper les directions régionales des remontées qui en viennent. C’est une autre conception de la fonction publique qui se dessine, consacrée essentiellement à des missions de pure gestion, aux dépens d’une action profonde des services de l’Etat, diversifiée, proche des usagers, inscrite dans la durée et fondée sur le principe d’égalité, entre ces derniers et sur le territoire.
On retrouve alors, pour faire plier des personnels attachés à la richesse de leur professionnalité, de leur expérience et de leurs missions, la nécessité de remettre en cause l’indépendance de la fonction et des services publics. L’individualisation du pouvoir en est l’instrument, là encore – on pense à notre situation politique générale, mais aussi, plus précisément, aux attributions données aux présidents d’Université par la LRU ou à la mode des " entretiens " individuels entre agents et supérieurs hiérarchiques immédiats...
En effet, les regroupements de directions  s’accompagnent de leur assujettissement aux préfets et du renforcement des pouvoirs du préfet de région sur les préfets des départements.
La disparition des directions départementales  du travail, de l’emploi et de la formation, dans le cadre de la création d’une massive DIRECCTE (direction régionale des entreprises, de la concurrence et de la consommation, du travail et de l’emploi), est un cas typique. Elles sont remplacées par de simples unités territoriales, qui auront vraisemblablement moins de poids face aux préfets. Or, l’Inspection du travail, qui s’insère dans cette structure, indépendante quant à ses décisions qui relèvent du Code du Travail, ne peut dépendre sur ce point des préfets. Que faut-il craindre ?

Rappelons en tout cas que la fonction administrative, qui inclut le service public, ne doit pas se confondre avec la fonction politique (voir ci-contre, Une distinction fondatrice). C’est pour cela que des fonctionnaires indépendants et qualifiés, à tous les niveaux de la présence de l’Etat, sont nécessaires. C’est la condition pour qu’ils soient tournés vers le service de l’intérêt général et non de leurs hiérarchies : servir l’Etat, et en son nom les usagers, par des actes de gestion et/ou par la présence sur le terrain, ne se réduit pas à servir des gouvernements. Encore faut-il penser que le bien-être de tous passe par une intervention réelle et concrète de l’Etat dans la vie économique et sociale, et non par sa régulation – ce mot restera-t-il à la mode longtemps ? – lointaine et résiduelle.

Distinction fondatrice

C’est bien la distinction, entre la fonction politique, celle du gouvernement, et la fonction administrative, celle de la fonction publique, qui est en jeu au sein de l’Etat, y compris à travers son organisation territoriale. Ses origines remontent à la construction de l’Etat moderne, dès le XIIIè siècle, qui cherche à professionnaliser et rationaliser l’administration. Poussée très loin en France, elle permet d’inscrire, dans la durée, les principes de l’Etat providence républicain, dont le respect s’impose à tout gouvernement, à moins qu’il ait reçu le mandat de les défaire. Certes, ces principes sont eux-mêmes politiques, au sens où ils sont des références pour l’organisation de la sphère publique. Mais leur promotion nécessite une fonction administrative (incluant les services publics), durable, distincte d’une fonction (purement) politique, dépendante des changements de gouvernements. Remettre en cause cette distinction serait remettre en cause les principes dont elle tire sa légitimité, en premier lieu celui d’égalité. Il faudrait pour cela avoir une légitimité plus grande encore. Personne, pas même au sein du pouvoir actuel, n’en a reçu de telle.

Coups de projecteurs

Déjà, depuis 2004…
Une première réforme de l’administration territoriale, en 2004, a posé les bases de la politique en cours : primauté donnée à la région et à son préfet dans l’organisation territoriale et dans la conduite des politiques de l’Etat, réaménagement des services régionaux en 8 " pôles ", pilotage managérial de l’action territoriale… Elle était aussi liée à la mise en application de la LOLF, donnant, pour le suivi des budgets opérationnels de programme (BOP) qui en découlent, une place centrale au préfet.

Des syndicats de la FSU aux premières loges
Parmi les champs professionnels directement menacés par la dimension territoriale de la RGPP – que la loi sur la mobilité vient aggraver – des syndicats de la FSU sont implantés. Citons notamment le Syndicat National de l’Environnement (SNE) et Education Pluralisme Autogestion (EPA), syndicat multicatégoriel, ouvert à tous les salariés oeuvrant dans le domaine de l’éducation populaire et de l’action socioculturelle et sportive.

Une réaction immédiate et unitaire
Dès septembre/octobre 2008, au niveau PACA, en intersyndical, le " groupe des 8 ", a produit 4 textes unitaires, critiquant les formes et le fond de la mise en œuvre de la RGPP, revendiquant un vrai dialogue social, une autre modernisation de l’action territoriale de l’Etat et insistant sur l’importance, pour l’économie et la société d’aujourd’hui comme de demain, des services publics. Dans cette optique, la FSU, qui a fait le choix, sous l’impulsion notamment de la FSU 13, de l’ouverture aux 3 fonctions publiques, reste d’autant plus incontournable.